环境公益诉讼为何总是立不了判不下

近日，实施23年以来首次修改的《环境保护法修订案（草案）》进入三审。此前，二审稿中首次出现对“环境公益诉讼主体”资格的详细表述，将环境公益诉讼长期面临的困局，再次暴露在大众视野之中。

中国政法大学环境资源研究所副所长胡静告诉记者，据其了解，和环境问题相关的民事纠纷，大致以每年增加30%的速度膨胀，但是“已立案的依然较少”。是什么造成我国环境公益诉讼“立不了、判不下”的困局？

新《民事诉讼法》实施11个月，环保官司依然“立案难”

诉讼主体，一直是环境公益诉讼立案的主要障碍。

我国法律上，公益诉讼的原告主体先后经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的机关和有关组织”的演变。

2012年8月31日，全国人大常委会审议通过的《民事诉讼法》修正案规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

这被视为推动环保公益诉讼的“突围之举”，人们对社会组织参与环保公益诉讼寄予了很高的期待。但学界也担忧，“有关机关和社会团体”的表述不明，可能让司法实践中的“高门槛”依旧。

“这项酝酿多年、举国关注的重大制度，仅仅在法律文本中用了一个条文予以规定，似乎过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态，给未来的法律适用和司法解释留下了巨大的想象空间，甚至使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。”中国民事诉讼法学研究会副会长、厦门大学教授齐树洁曾撰文指出。

正如学界所虑，今年新《民事诉讼法》颁布实施近一年，司法实践的情况不容乐观。

环境保护部下属的中华环保联合会法律中心副主任、督查诉讼部部长马勇在受访时告诉记者，法律的修订并没有打开环境公益诉讼的“方便之门”。“新民诉法实施以来近11个月，由中华环保联合会提起的7起环境公益诉讼都没有被受理。”

除了环保部下属机构，民间环保组织的生存更是艰难。民间环保组织“绿家园志愿者”的召集人汪勇晨介绍：“已经有4个民间环保组织对云南的一个化工项目提出了公益诉讼，但都被驳回，直到现在也没有立上案。”

部分地方政府的GDP政绩导向、“地方保护主义”，也是造成环境公益诉讼立案困难的重要原因。

据马勇介绍，他曾接手一起山东某大型企业污染案。当他到法院申请立案时，法官坦白地告诉他：“这是利税大户，如果受理立案，我们的乌纱帽就保不住了。”最后，此案“卡”在立案的红线前，不了了之。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部部长刘湘也表示，审判不够独立是环保公益诉讼立案的痼疾。“法院在人、财、物方面都受制于当地政府，所以不得不考虑受理的代价。”

“如果被起诉的企业给当地政府带来很多利润，立案就十分困难”，马勇说，“我们实践中，最好的情况也就是立案但不审理。”

在马勇的实践中，他遇到的很多老百姓在主观意愿上“不愿意诉、不敢诉、不能诉”。“很多人坦率地告诉我们，他个人不愿抛头露面，怕被打击报复，而且时间和经济上的成本很高”。胡静也表示，环境污染损失的鉴定评估费不低，一般老百姓不一定承担得起。

此外，相关标准未明确，也在客观上让一些案件“悬而未立”。对此，刘湘也指出：“现在新《环保法》和‘两高’司法解释都未出台，法院对环境公益诉讼越来越慎重，以不受理的态度为多”。

到底谁才能打环保公益官司？

现在，到底谁才有资格打环保公益官司？

此次《环保法》修订过程中，二审草案把“环境公益诉讼资格”限定在“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。

对此，社会舆论一度质疑，草案把诉讼主体只限定在“中华环保联合会”一家公益组织，会形成一定的垄断。一边是中华环保联合会在全国“跑断腿”，另一边却是众多民间环保组织立不上案。

而三审草案则改“限定”为五条“门槛”：“需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好”，还必须是“全国性社会组织”。这到底是范围扩大了还是缩小了？

“这样‘苛刻’的要求，恐怕没有几家组织或机构符合。”中国政法大学环境资源研究所副所长胡静受访时表示。

马勇也认为，三审稿实际上比二审稿缩小了诉讼主体的范围。原先二审稿中提到的各省、自治区、直辖市设立的环保联合会，与中华环保联合会并没有直接的隶属关系，“基本上可以做到每省有一家，这样全国大概有30多家环保公益组织可以做诉讼主体。”

到底有多少？

记者访问各大部委网站，梳理了符合三审草案条件的公益组织，发现符合条件的共有11家。

这11家分别是：环保部下属的中国环境文化促进会、中华环境保护基金会、中国环境保护产业协会、中国环境科学学会；国家林业局下属的中国林业教育学会、中国林业产业联合会；水利部下属的中国水利学会；农业部下属的中国农学会；国土资源部下属的中国矿业联合会、中国土地学会，以及国家海洋局下属的中国海洋学会。

从中可以发现，环境公益诉讼主体涉及的领域比原来宽泛，但对于环境公益诉讼的实际作用，还尚未可知。

记者分别致电上述组织，中国环境文化促进会、中华环境保护基金会、中国环境保护产业协会工作人员均表示，三审修订案草案确实赋予了该组织可以提起环境公益诉讼的资质，但从未开展过相关工作，并且表示，今后是否进行这项工作，还需要看组织工作的安排。

“如果按照三审草案来看，我们确实具有相关资格”，中国环境科学学会工作人员告诉记者，并表示，此前该学会进行的是环境损害鉴定工作，“如果新环保法出台后，我们确实具有资格，应该会尝试在环境公益诉讼方面作出努力”。

中国林业教育学会表示，尚不清楚是否具有资格，认为条款中“从事环保公益活动”过于笼统，还需等待进一步细化规定。中国林业产业联合会也表示对此并不清楚。

中国农学会、中国土地学会、中国海洋学会也纷纷表示，此前对《环保法》修订并不了解，也未做过相关工作，若按照三审草案中的相关规定，应该是符合的。

此外，中国海洋学会负责人告诉记者，“学会组织作为第三方力量，拥有大量跨部门、跨学科、跨领域、跨行业的专家队伍，超脱于政府之外，具有公正、公开的优势，将其纳入到环境公益诉讼主体之中，是正确的”。

胡静在受访时告诉记者：“具备原告起诉资格的仍是少数，这极有可能使相关法律条文被搁置起来，实际上与立法者的目的背道而驰”。刘湘也建议，“不要过度限制主体，这就失去了规定的意义”。

同时，刘湘还提出，“很多环保组织本来就服务于地方，提供公益诉讼更方便，对当地环境情况也更了解，全国性的组织并不利于达到通过司法手段保护环境的目的”。

环保公益诉讼“认定难”、“判决难”

除了“立案难”，环境公益诉讼中，最关键的拦路虎就是“认定难”。

中国政法大学法律援助中心诉讼部副部长戴仁辉律师认为，从科学技术角度来说，环境维权案件中，客观上主要存在“证据保存难、取证难、举证难”的问题，因此，在造成损失的因果关系上难以认定。

据他介绍，去年广西河池市龙江镉污染，因为上游采矿企业排放含有镉的污水，导致鱼群大面积死亡，但是村民并没有留存证据的意识，而是听从村里安排，把鱼倒到江里或者填埋，破坏了证据。

“鱼的死亡数量及死因，都难以再取证”，马勇告诉记者，“虽然水里有镉可以检测到，但对个体造成的伤害无法举证”。他还补充，污染的因果关系认定也很难，“比如大气污染，有的是最近排放的，如果不是连续排放，收集证据就很难”。

另外，国家对相关环境安全标准也没有统一规定，比如，污染企业与居民区之间的安全防护距离标准，就没有明确规定。

戴仁辉曾代理过某企业大气污染的案件，其中，安全防护距离难以确定，是案件的一大难点。据了解，安全防护距离的标准与企业的经营类别有关，化工企业、造纸企业、水泥企业、钢铁企业的安全防护距离各不相同。其次，还要考虑企业的规模和位置，“是在山区还是平原、周围有没有学校或者医院、以及风向等因素”。

这些，都需要有资质的专业机构作出认定。但鉴定费用通常居高不下，有的甚至高达上百万元，令公益诉讼的原告方望而却步。

“取证难”，也就进一步导致了环保公益诉讼的“判决难”。

马勇承办过这样一起案件，历时20年，法院始终没有审判结果。

事由是当地农民种的果树受到企业排放的污染，大面积受损。“虽然法院已经认定该企业确实存在污染问题，并对农民的果树造成了损害，但在定价、赔偿的时候，发生了鉴定问题”，马勇说，“因为对于损害果树的数量无法认定，一拖再拖，到现在为止，还没判决下来。”

而作为“我国民间组织环保公益诉讼第一案”的云南铬渣污染公益诉讼案，从2011年立案至今，才刚刚重新回到庭审程序。

2011年8月，曲靖陆良化工实业有限公司被曝光大量堆放铬渣，并有5000吨铬渣被直接倒入水库，致使六价铬超标2000倍。同年9月，民间环保组织自然之友、重庆市绿色志愿者联合会就云南曲靖铬渣污染事件向曲靖市中级人民法院提起公益诉讼，并于10月19日正式立案，这曾被认为是草根组织提起公益诉讼的“破冰之举”。

在2012年5月第一次开庭交换证据后，原、被告双方初步达成调解协议。但2013年4月，陆良化工拒绝签署调解书，使案件重新回归庭审程序。公益组织将重新开始面对上百万元的鉴定费用。

胡静建议，有权提起公益诉讼的主体可以经由司法解释进行必要的限制，但不宜过于严格，以免导致“法律无人实践”的尴尬局面。

目前，法国和德国的做法是赋予具备一定要件的团体以公益诉讼的起诉权，如消费者团体、商业或工业团体。就此，齐树洁呼吁：“我国可以赋予妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等在环境保护及公众消费等领域的当事人资格。这可以有效地解决卷入环境纠纷的当事人众多、个人起诉‘搭便车’等问题，并能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。”（记者 庄庆鸿，实习生 杨雪 苏孟迪）

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